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國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委 財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》

的通知

國辦函〔2023〕115號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

國家發(fā)展改革委、財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》已經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)轉(zhuǎn)發(fā)給你們，請認(rèn)真貫徹落實(shí)。

國務(wù)院辦公廳

2023年11月3日

（此件公開發(fā)布）

關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見

國家發(fā)展改革委 財(cái)政部

政府和社會(huì)資本合作（PPP）實(shí)施近十年來，一定程度上起到了改善公共服務(wù)、拉動(dòng)有效投資的作用，但在實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些亟待解決的問題。為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，進(jìn)一步深化基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革，切實(shí)激發(fā)民間投資活力，現(xiàn)就規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制（簡稱新機(jī)制）提出如下指導(dǎo)意見。

一、準(zhǔn)確把握新機(jī)制的總體要求

以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹黨的二十大精神，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，加快構(gòu)建新發(fā)展格局，著力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制，充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，拓寬民間投資空間，堅(jiān)決遏制新增地方政府隱性債務(wù)，提高基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營水平，確保規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行。

（一）聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目。政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目應(yīng)聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，明確收費(fèi)渠道和方式，項(xiàng)目經(jīng)營收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營成本、具備一定投資回報(bào)，不因采用政府和社會(huì)資本合作模式額外新增地方財(cái)政未來支出責(zé)任。政府可在嚴(yán)防新增地方政府隱性債務(wù)、符合法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項(xiàng)目建設(shè)期對使用者付費(fèi)項(xiàng)目給予政府投資支持；政府付費(fèi)只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營、不能補(bǔ)貼建設(shè)成本。除此之外，不得通過可行性缺口補(bǔ)助、承諾保底收益率、可用性付費(fèi)等任何方式，使用財(cái)政資金彌補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營成本。

（二）全部采取特許經(jīng)營模式。政府和社會(huì)資本合作應(yīng)全部采取特許經(jīng)營模式實(shí)施，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，合理采用建設(shè)—運(yùn)營—移交（BOT）、轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交（TOT）、改建—運(yùn)營—移交（ROT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營—移交（BOOT）、設(shè)計(jì)—建設(shè)—融資—運(yùn)營—移交（DBFOT）等具體實(shí)施方式，并在合同中明確約定建設(shè)和運(yùn)營期間的資產(chǎn)權(quán)屬，清晰界定各方權(quán)責(zé)利關(guān)系。

（三）合理把握重點(diǎn)領(lǐng)域。政府和社會(huì)資本合作應(yīng)限定于有經(jīng)營性收益的項(xiàng)目，主要包括公路、鐵路、民航基礎(chǔ)設(shè)施和交通樞紐等交通項(xiàng)目，物流樞紐、物流園區(qū)項(xiàng)目，城鎮(zhèn)供水、供氣、供熱、停車場等市政項(xiàng)目，城鎮(zhèn)污水垃圾收集處理及資源化利用等生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理項(xiàng)目，具有發(fā)電功能的水利項(xiàng)目，體育、旅游公共服務(wù)等社會(huì)項(xiàng)目，智慧城市、智慧交通、智慧農(nóng)業(yè)等新型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，城市更新、綜合交通樞紐改造等盤活存量和改擴(kuò)建有機(jī)結(jié)合的項(xiàng)目。

（四）優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與。要堅(jiān)持初衷、回歸本源，最大程度鼓勵(lì)民營企業(yè)參與政府和社會(huì)資本合作新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目，制定《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目清單（2023年版）》（以下簡稱清單，見附件）并動(dòng)態(tài)調(diào)整。市場化程度較高、公共屬性較弱的項(xiàng)目，應(yīng)由民營企業(yè)獨(dú)資或控股；關(guān)系國計(jì)民生、公共屬性較強(qiáng)的項(xiàng)目，民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%；少數(shù)涉及國家安全、公共屬性強(qiáng)且具有自然壟斷屬性的項(xiàng)目，應(yīng)積極創(chuàng)造條件、支持民營企業(yè)參與。對清單所列領(lǐng)域以外的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，可積極鼓勵(lì)民營企業(yè)參與。外商投資企業(yè)參與政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目按照外商投資管理有關(guān)要求并參照上述規(guī)定執(zhí)行。

（五）明確管理責(zé)任分工。國家發(fā)展改革委要牽頭做好特許經(jīng)營模式推進(jìn)工作，切實(shí)加強(qiáng)政策指導(dǎo)。地方各級人民政府要切實(shí)負(fù)起主體責(zé)任，規(guī)范推進(jìn)本級政府事權(quán)范圍內(nèi)的特許經(jīng)營項(xiàng)目。地方各級人民政府可依法依規(guī)授權(quán)有關(guān)行業(yè)主管部門、事業(yè)單位等，作為特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)（以下簡稱項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)），負(fù)責(zé)特許經(jīng)營方案編制、特許經(jīng)營者選擇、特許經(jīng)營協(xié)議簽訂、項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管、合作期滿移交接收等工作。地方各級發(fā)展改革部門要發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)作用，嚴(yán)格把關(guān)項(xiàng)目特許經(jīng)營方案等有關(guān)內(nèi)容，依法依規(guī)履行項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或備案職責(zé)。各級財(cái)政部門要嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管理制度，加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，加大財(cái)會(huì)監(jiān)督力度，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律。

（六）穩(wěn)妥推進(jìn)新機(jī)制實(shí)施。把握好工作力度、節(jié)奏，2023年2月政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目清理核查前未完成招標(biāo)采購程序的項(xiàng)目，以及后續(xù)新實(shí)施的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，均應(yīng)按照本指導(dǎo)意見規(guī)定的新機(jī)制執(zhí)行，不再執(zhí)行2015年5月印發(fā)的《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）。

二、規(guī)范推進(jìn)建設(shè)實(shí)施

（七）嚴(yán)格審核特許經(jīng)營方案。對擬采取特許經(jīng)營模式實(shí)施的項(xiàng)目，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)參照可行性研究報(bào)告編寫規(guī)范，牽頭編制特許經(jīng)營方案，并比照政府投資項(xiàng)目審批權(quán)限和要求，由有關(guān)方面履行審核手續(xù)，以合理控制項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模、明確項(xiàng)目產(chǎn)出（服務(wù)）方案。在審核特許經(jīng)營方案時(shí)，要同步開展特許經(jīng)營模式可行性論證，對項(xiàng)目是否適合采取特許經(jīng)營模式進(jìn)行認(rèn)真比較和論證；必要時(shí)可委托專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)評估，提高可行性論證質(zhì)量。